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张茉楠:开放数据是建设开放政府重要切入点

十八届五中全会首次明确地将大数据上升为国家战略。大数据时代的到来,让“数据驱动”成为新的全球大趋势。大数据引发了巨大的经济社会变革,而数据开放与共享成为推动各国大数据发展的主要动力。数据开放共享不仅是政府转型的内在需求,也是推进国家治理体系与治理能力现代化的必由之路,这其主要体现以下方面:

张茉楠:开放数据是建设开放政府重要切入点

首先,数据开放共享是重构市场、政府、社会三者之间关系的杠杆与支点。公众对政府的信任很大程度上是从政务数据开放与共享开始的,数据开放共享有利于增强公众对政府的信任,是建立开放型、服务型、现代型政府的开始。其次,大数据为解决以往的“顽疾”和“痛点”提供了强大支撑。以往单纯依靠政府管理和保护数据的做法会使政府在面对大规模而复杂的数据时应接不暇、不堪重负,而大数据可以通过对海量、动态、高增长、多元化、多样化数据的高速处理,快速获得有价值信息,提高公共决策能力。如精准医疗、个性化教育、社会监管、舆情监测。第三,大数据促进由政府单一的治理结构转向社会多元共治转型。借助大数据促进国家治理主体多元化,实现国家治理决策科学化,促进国家治理范式变革,推动政府从“权威治理”向“科学治理”转变势在必行。大数据进一步赋权于市场组织与社会组织,使其分享原本国家独占的治理权力,形成多元共治或多中心治理的国家治理结构,尤其在公共交通与城市发展、公共卫生与食品安全、治理污染与环境保护、公共安全与应急管理等领域,市场组织、社会组织与政府部门几乎具有同等的数据治理能力。

近些年来,全球各国纷纷将开放数据纳入到国家发展战略。截至2014年4月,全球已有63个国家制定了开放政府数据计划,数据开放推动推动政府从“权威治理”向“数据治理”转变。美国政府最先对大数据革命做出战略反应的。2009年,美国联邦政府发布《开放政府指令》,作为大数据的前奏推出了“Data.gov”公共数据开放网站。2012年3月,美国联邦政府发布了《大数据研究和发展计划》,宣布将投入超过2亿美元在大数据研究上。2014年5月,美国总统行政办公室向奥巴马提交了一份名为《大数据:把握机遇,维护价值》的报告,阐述了大数据带来的机遇与挑战。报告认为,大数据技术为美国经济、人民的健康和教育、能源利用率以及包括信息安全在内的国家安全等提供了难得的机遇。同时,报告也指出了大数据为美国隐私保护、信息安全和社会发展带来了新的挑战。在这些战略框架中,基本都考虑了大数据对既有法律制度的挑战和相应对策。

大数据对于中国的战略意义母庸置疑。中国是互联网用户、移动互联网用户最多的国家,拥有庞大的数据生产和数据消费的主体,已经具备建设数据大国的优势。然而,与国外先进国家相比,数据共享与开放严重滞后。我国政府掌握着80%以上的数据,政府作为政务信息的采集者、管理者和占有者,但由于信息技术、条块分割的体制等限制,各级政府几个部门之间的信息网络往往自成体系,相互割裂,相互之间的数据难以实现互通共享,导致目前政府掌握的数据大都处于割裂和休眠状态。我国政府数据资源多按地域或部门进行分割管理。不同地域和部门为了自身利益,形成人为数据共享壁垒,加大了政府大数据开发难度。由于政府部门业务管理信息系统开发和建设的“部门化”,政府信息系统出现“系统林立”和分裂状态,政府公共信息资源重复采集现象严重,信息摩擦和治理成本偏高。

我们政府开放数据的程度远远落后于世界领先国家。从国际上公认衡量各国信息化发展水平的全球电子政务发展指数(EGDI)上看。近十年,我国EGDI排名先升后降,从2003年第74位升至2005年第57位,2012年跌至第78位,已经严重阻碍大数据在国家治理中的统筹与应用,因此,近期出台的《促进大数据发展行动纲要》提出要把数据开放共享作为战略部署的重要任务切中要害,顺应了未来发展大势。

随着数据治理理念逐步被接受,我国公共数据开放共享进程开始加快。2013年,国务院发布了《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》,要求促进公共信息资源共享和开发利用,推动市政公用企事业单位、公共服务事业单位等机构开放信息资源。2011-2013年陆续上线了国家数据(NationalData.gov.cn)、北京市政务数据资源网(BjData.gov.cn)和上海政府数据资源网(DataShanghai.gov.cn)。但总体而言与发达国家还有非常大的差距,据“开放知识基金会”发布的《2013年开放政府数据普查》结果,在被普查的全球70个国家和地区政府中,我国综合排名第35位,与我们数据大国的身份很不匹配。

数据开放与共享涉及到数据跨境流动和数据主权、隐私保护、数据安全等重大问题,如果有效处理和把握将是影响中国未来推动数据开放,实施数据治国战略的关键所在。

作者:张茉楠 中国国际经济交流中心副研究员

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